Les nouveaux territoires de l'éducation...

Un document passionnant vient d'être mis en ligne sur le site du Sénat. Nos sénateurs sont des élus des "territoires", on comprend donc l'intérêt et la préoccupation de la chambre haute pour la fracture territoriale. Ce Rapport d'information de MM. Laurent LAFON et Jean-Yves ROUX s'intitule "Les nouveaux territoires de l'éducation" et s'intéresse particulièrement au tissu éducatif rural. Au-delà des constats chiffrés, il nous expose également quelques exemples actuels d'organisations différentes du système scolaire, ainsi que des propositions innovantes qui rejoignent en grande partie mon discours permanent quant à la nécessaire réinvention de l'école.

Ce rapport pourfend au passage une vision stéréotypée de l'école rurale telle qu'elle est encore véhiculée par certains syndicats qui se croient encore en 1878 lorsque la loi obligea les communes à posséder et donc souvent à construire leurs écoles, leur proposant même des plans types.

Lorsque j'écris que ce sera aux territoires de faire leurs propres choix de regrouper ou non les écoles, et non à l'éducation nationale, c'est dans un objectif d'efficience et de synergie. Qui mieux que les communes d'un canton pourront décider de ce qui correspond aux besoins de leur population ? Il n'est pas écrit autre chose dans l'avant-propos :

"Il ne s'agit pas de remettre en cause la définition au niveau central des principes et du contenu de l'enseignement scolaire, garante de l'égalité et de l'unité de notre pays. Mais, la mission d'information a souhaité savoir si cette politique prenait en compte les spécificités et les besoins des territoires. En effet, si la République est une, les territoires de la France sont multiples, avec des contraintes, des difficultés, ou au contraire des avantages, que l'on ne peut passer sous silence. [...]

À l'issue de ce travail, la mission d'information regrette que la politique éducative demeure trop centrée autour de deux éléments : l'échec scolaire et la situation socio-économique des parents. La donnée territoriale et les spécificités et besoins des territoires, nés de la géographie ne sont que trop peu pris en compte, voire méconnus par le ministère de l'éducation nationale. Elle ne l'est que dans les réseaux d'éducation prioritaire, - et encore très partiellement - créant de fait une dichotomie entre l'éducation en réseau d'éducation prioritaire (REP) d'une part, et hors réseau prioritaire d'autre part. La mission d'information plaide ainsi pour une approche plus progressive, permettant de prendre en compte les établissements hors REP, mais connaissant de réelles difficultés."

La DEPP (direction des études, de la prospective et de la performance) met en place actuellement une nouvelle grille d'analyse territoriale, fondée sur le degré de ruralité et d'urbanisation des communes disposant d'une école ou d'un établissement.

"Plusieurs types d'écoles sont désormais identifiés en fonction de leur localisation :
- la ruralité « éloignée », peu dense et très peu dense ;
- la ruralité « périphérique » peu dense et très peu dense ;
- les petits bourgs et petites ville de l'espace rural ;
- l'« urbain périphérique peu dense » ;
- l'urbain dense et très dense.
Selon cette typologie, la répartition en métropole du nombre d'établissements, des élèves et des enseignants dans les écoles et collèges est la suivante :

Contrairement donc à ce qu'on peut imaginer, les élèves français sont très nombreux - et dispersés - dans "la ruralité".

" [...] en 2017, l'espace rural - tel que défini par la mission ruralité de l'IGEN et l'IGAENR20 - comptait ainsi 36 % des écoles de France métropolitaine, scolarisant 20 % des écoliers ; 45 % des écoles de l'espace rural comptaient une ou deux classes et 38 % des collèges avaient moins de 200 élèves."

En fonction de ces chiffres, le rapport préconise de revoir la répartition des budgets de l'éducation nationale.

"La mission d'information constate ainsi que le critère territorial n'est pris en compte que dans de très rares exceptions. C'est le cas de la notion de « zones urbaines sensibles », qui rejoint la politique de la ville : sa définition repose - mais pour partie seulement - sur un critère géographique. Paradoxalement, cette première incursion territoriale est source d'inégalités géographiques supplémentaires, puisque par nature, la notion de « zones urbaines sensibles » n'inclut pas les territoires ruraux. Notre collègue Olivier Paccaud s'en été d'ailleurs ému dans une question orale de décembre dernier, indiquant que le recours à ce critère pour définir les écoles éligibles à la politique de l'éducation prioritaire «peut s'avérer un critère injustement discriminatoire, puisqu'il restreint un soutien scolaire aussi indispensable en milieu rural ». [...]

Aussi, la mission d'information partage l'analyse de M. Jacques Lévy, professeur de géographie à l'Université de Reims Champagne-Ardenne lequel a indiqué lors de son audition la nécessité d'une territorialisation de la politique éducative afin de « passer de l'uniformité inégalitaire à la différenciation égalitaire ».

Les moyens accordés par l'état (dotations budgétaires, matériels, postes d'enseignants...) sont primordiaux et inégalitairement répartis. Mais il faudrait pas croire que les petites communes sont restées aveugles et immobiles face aux besoins éducatifs de leur territoire. Elles sont nombreuses depuis plusieurs décennies qui ont choisi de mutualiser leurs moyens financiers et techniques en créant des RPI ou des ERR.

"À la rentrée scolaire 2017, l'on comptait 4 949 RPI, dont un tiers sont des RPI concentrés (1 648), dans lesquels étaient scolarisés 531 648 élèves. Si le nombre de RPI n'a que très légèrement augmenté depuis une quinzaine d'années, les RPI concentrés sont de plus en plus nombreux : ils n'étaient que 962 en 2003-2004. [...]
Mis en oeuvre sous l'impulsion d'une circulaire de 1998, les réseaux d'écoles ou écoles rurales en réseau (ERR) sont des regroupements d'écoles ou de RPI de plusieurs communes autour d'un projet pédagogique commun, avec souvent une mise en commun d'équipements (sportifs, informatiques...) par les communes concernées. Ils n'ont pas vocation à modifier la structure pédagogique des écoles et des classes existantes. On recensait 170 réseaux d'écoles à la rentrée 2017.
Des expérimentations ont également associé une ou plusieurs écoles et leur collège de secteur, afin de renforcer la continuité des parcours des élèves, notamment dans le cadre du cycle 3, et de favoriser les synergies (échanges de service entre professeurs, mutualisation de moyens administratifs, actions communes). Elle peut prendre la forme d'une mise en réseau ou de l'implantation physique d'une école primaire dans un collège."

Je n'ai jusqu'à présent jamais entendu quiconque se plaindre d'une telle organisation - si j'excepte certaines bisbilles entre élus - et surtout pas les enseignants qui ne sont plus isolés, peuvent construire des projets qui fédèrent énergies et échanges, sont parfois regroupés dans des structures neuves, et ont souvent plus de matériel parce qu'un budget commun l'autorise. Sans oublier l'éventuelle disponibilité ou création d'équipements sportifs mutualisés voire d'une piscine intercommunale dont le coût est alors supportable. L'intérêt pédagogique de telles structures - car la réussite des élèves restera pour moi un leitmotiv inébranlable - me parait difficile à contrer. Je n'ai jamais non plus entendu personne se plaindre que la Directrice ou le Directeur ne soit pas forcément "sur place", ce qui peut faire pièce aux craintes irraisonnées qui me vienne régulièrement aux oreilles lorsque j'évoque la nécessaire fusion d'écoles ou leur regroupement territorial sous la direction d'un chef d'établissement du primaire.

L'exemple donné ci-dessus des collèges est particulièrement intéressant pour moi, dans le cadre des regroupements d'écoles que je persiste à penser aujourd'hui indispensables. Je veux attirer votre attention sur quelques chiffres particulièrement parlants donnés par la mission d'information.

"L'attention de la mission d'information a été attirée sur l'avenir des petits collèges ruraux, également touchés par la déprise démographique et qui semblent à terme menacés dans certains départements.

Le seuil de 200 élèves est souvent évoqué par les autorités académiques comme un seuil de viabilité pédagogique. Or, les collèges de moins de 100 élèves sont une réalité, particulièrement dans les zones de montagne. Le maillage des collèges étant plus lâche et impliquant déjà davantage de temps de transport pour les élèves, la rationalisation du réseau des collèges en est d'autant plus difficile."

Combien d'écoles en France comptent largement plus d'élèves que ces collèges ? Pourtant celles-ci ne disposent d'aucun moyen pour appuyer leur travail, les Directrices et Directeurs d'école doivent faire face seuls à toutes les responsabilités pédagogiques, administratives, d’organisation et relationnelles qui leur incombent. Ce qui n'est pas propice à la stabilité des personnels lorsque ceux-ci travaillent dans des conditions indignes de notre époque.

"Tant les collectivités locales, que les établissements scolaires mènent au niveau local de nombreuses expérimentations. Mais celles-ci butent sur plusieurs obstacles : absence de synergie avec l'éducation nationale, une multiplicité d'acteurs ne partageant pas le même langage ou la même conception du projet éducatif, ou encore le départ de la personne ressource entraînant une stagnation, voire un recul des projets menés."

Notons parallèlement la multiplicité des interlocuteurs au sein de l'institution. Si le chef d'établissement du collège possède les compétences juridiques nécessaires aux projets co-construits avec les élus de son secteur, ce n'est aucunement le cas du Directeur d'école. Un chef d'établissement du primaire serait autrement plus utile.

"La multiplicité des interlocuteurs de l'État, aux périmètres de compétence et aux responsabilités divers, a été citée comme une source de difficulté pour les élus locaux.

Lors de leur audition, les représentants de France urbaine ont ainsi mis en avant qu'ils étaient confrontés à « trop d'interlocuteurs à chaque strate - directeur d'école, chef d'établissement, IEN de circonscription, IEN-ASH, etc. - tous n'ayant pas forcément de pouvoir de décision » et soulignaient la nécessité d'avoir des interlocuteurs, sinon unique, au moins en nombre suffisant.

[...] En outre, la carte des circonscriptions du premier degré et celle de la sectorisation des collèges - qui relèvent de procédures différentes - ne coïncident que très rarement, ce qui constitue un frein non négligeable au développement de projets pédagogiques alliant écoles et collège."

Les territoires ruraux méritent d'être mieux considérés. L'égalité de droit, pourtant inscrite dans la Constitution, n'y est pas respectée. Que les enfants de ces territoires n'aient pas accès aux mêmes possibilités que ceux des métropoles est aujourd'hui une inégalité structurelle à laquelle il est indispensable de mettre fin.

On va me rétorquer avec justesse que la constitution d'établissements du primaire ne va pas de soi partout. Effectivement le maillage scolaire reste encore en partie diffus, surtout dans des régions de montagne. Mais cette diffusion s'estompe progressivement. Ainsi entre 1990 et aujourd'hui le nombre de classes uniques a diminué de moitié.

Il en reste néanmoins beaucoup, et clairement toutes ne pourraient pas si facilement se joindre à un regroupement. Même si la synergie des volontés et des moyens justifient la création des établissements du primaire, il ne peut être question d'y procéder à marche forcée, partout et simultanément. Il ne faut pas oublier qu'une offre éducative de proximité reste primordiale pour nos élèves, il n'est donc pas question de supprimer bêtement des écoles au nom de la modernité. Ceux qui voudraient faire croire que c'est ce que je réclame font une lourde erreur.

"La mission d'information considère que le maintien d'une offre scolaire de proximité, partout sur le territoire, est au fondement de notre contrat social. Ce choix politique doit primer sur les considérations gestionnaires et budgétaires."

Il restera donc pendant longtemps des écoles, à charge pour l'Etat de faciliter leur travail et de veiller à l'égalité territoriale. D'autant que la question des transports des élèves est primordiale, qu'il s'agisse du coût ou du temps.

"Comme l'a affirmé la direction générale de l'enseignement scolaire devant la mission d'information, dans le premier degré il n'est ni possible, ni souhaitable de définir au niveau national une grille uniforme avec des seuils d'ouvertures et de fermetures de classe. Pour la mission d'information, ces réflexions, ainsi que celles sur l'offre de formation et l'enseignement de proximité ne peuvent faire abstraction de la question des temps de trajet des élèves. Or, la mission d'information a constaté que la dimension « temps de trajets des élèves » est très mal connue par l'éducation nationale. En effet, le transport des élèves ne relève pas de sa compétence mais de celle des collectivités territoriales. De l'aveu même de la DEPP lors de son audition, les transports scolaires constituent « l'angle mort de la DEPP pour l'estimation du temps de transport ».

[...] Des temps de trajets très - trop - longs peuvent avoir des conséquences sur la réussite scolaire. Comme l'indique cette étude, « cette variation du temps de transport peut être source d'inégalités. À tel point que certains « décrocheurs », comme des garçons scolarisés en lycée professionnel, motivent leur décrochage par un faisceau de facteurs où l'on peut trouver des temps de transport jugés trop longs ».

La mission d'information juge essentiel de disposer de données plus complètes sur la durée des temps de trajets des élèves, ainsi que leurs effets sur la scolarité des élèves. Or, cet enjeu n'est pas suivi par le ministère et, plus largement, ne fait pas l'objet d'études nationales consolidées que ce soit en termes de temps de transports, de tarifs ou encore d'impacts sur les apprentissages.

[...] La mission d'information s'est interrogée sur l'opportunité d'édicter une limite maximale de temps de trajet entre le domicile de l'élève et l'établissement scolaire, à l'instar des propositions de l'association des maires ruraux de France - laquelle propose une limite maximale de 30 minutes de trajet - ou de la mission « Agenda rural » - 20 minutes maximum de trajet pour le primaire. Toutefois, elle tient à rappeler que toute création de seuil plafond uniforme peut se heurter à des cas spécifiques. Aussi, il lui parait important de laisser à l'intelligence territoriale le soin de mieux prendre en compte cette dimension. Pour cela, un travail concerté avec les collectivités territoriales, les parents d'élèves, les recteurs et les DASEN est nécessaire."

Ainsi pendant de très longues années subsisteront encore des écoles dans certains secteurs ruraux, mais pour autant il ne faudrait pas imaginer que les élus de ces territoires soient nostalgiques d'une époque révolue, aveugles face à la réalité de leurs communes, ou sourds à la modernité. Les déplacements y sont indispensables pour bénéficier de la plupart des services ou des commerces. Imaginer nos petits villages ou nos hameaux repliés sur eux-mêmes est une absurdité. Comme l'exprimer un élu :

" « Le mirage du principe "un village sans école est un village qui meurt" conduit à des aberrations où l'utilisation des locaux, et donc de l'argent public est totalement déconnectée des décisions. En zone de montagne où les communes possèdent souvent de nombreux hameaux et des centre-village les déplacements sont inévitables. Autant les organiser de façon rationnelle par rapport à la qualité de l'enseignement plutôt que par rapport à une image communale désuète. L'éducation nationale pourrait dans ces cas apporter l'expertise nécessaire pour éclairer les positions les élus."

Je ne saurais trop vous recommander la lecture complète de ce rapport passionnant, afin d'éclairer la vue et les discours. Le GDiD ne veut pas uniformiser l'école dans notre pays, il veut la changer pour l'adapter aux besoins de notre époque, qui restent multiples et différents. Certainement alors les Directrices et Directeurs d'école - comme les enseignants - trouveront matière à y travailler sereinement pour le bien de nos élèves, où qu'ils vivent et quelles que soient leurs origines sociales.